农地问题不能只算眼前账

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今年《政府工作报告》提出扎实推进农村改革和乡村建设，强调要稳慎推进农村宅基地制度改革试点。“十四五”规划和2035年远景目标纲要对加快房地一体的宅基地确权颁证，探索实施农村集体经营性建设用地入市制度等作出部署。随着乡村振兴的全面推进，对农地制度改革理应谋划长远。

农村土地分为承包地、宅基地和集体经营性建设用地三大类，分别对应农业生产、农民居住和乡村建设的需要。我国对农地坚持分类改革的思路。从改革进程看，承包地“三权分置”已经建立了较为成熟的制度体系，集体经营性建设用地入市制度也基本成型，但宅基地制度改革进展相对缓慢。一些地方因历史原因造成的宅基地占有不均、强占多占问题还比较突出，一些地方侵害农民宅基地权益的现象时有发生，也有一些地方农民合理的建房需求得不到满足。

在我国，农村土地具有特殊意义。有两个特性决定了农村土地不可能像一般的财产那样随意让渡和处置，一是对国家和社会有保粮食安全和重要农产品供给的功能，二是对农民和农村有保生存保稳定的功能。2020年受新冠肺炎疫情和世界经济下行影响，一度有3000多万农民工留乡或二次返乡，但经济社会大局始终保持稳定，其中一个很重要原因是农民在农村还有一块地、一栋房，可以有地种、有房住、有事干，农村发挥了重要的蓄水池效应，土地发挥了重要的稳定器作用。

有人认为，农村逐步消亡是规律，再搞乡村建设是浪费，搞农地制度改革就是要讲经济账，土地在谁手里有效率就交给谁。这种说法不对。在现代化进程中，城的比重上升，乡的比重下降，是客观规律。但是，不管发展到哪一步，乡村都不会消亡，城乡将长期共生，这也是客观规律。当然，村庄格局会演变分化，有的会聚集更多人口和产业，有的会与城镇融合，有的会逐渐衰落。即使城镇化率达到70％，仍有4亿多农民没到城市里来，他们的美好生活怎么办？很大程度上要靠土地来保障。

土地是农民的安身立命之本，也是城乡发展的基础要素。要用大历史观来看待“三农”问题，遵循历史规律推进“三农”工作，凡是涉及农民基本权益、牵一发而动全身的事情，必须看准了再改。所以，对农村土地问题，不能简单算经济账算眼前账，更不能当作一般的不动产来进行政策设计。以宅基地制度改革为例，其具有长期性和复杂性，要保持足够的历史耐心，防止犯颠覆性错误，必须坚决守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线。

土地交给谁，如何用，要坚持统筹城乡，兼顾效率和公平。因此，宅基地的“三权分置”与承包地“三权分置”就有很大不同。对于承包土地经营权，政策鼓励流转和适度集中，而宅基地就不存在鼓励集中到少数人手里的问题。退一步说，即使是承包地流转也要充分尊重农户利益。搞宅基地制度改革，探索适度放活宅基地和农房使用权，并不是让城里人下乡去买房置地。宅基地不得违法违规买卖，要结合发展乡村新产业新业态、返乡创新创业等，探索盘活闲置宅基地和农房的途径。

城乡融合，不是消灭乡村；乡村振兴，也不是大拆大建。作为农村改革的“牛鼻子”，农地制度改革涉及农村经营制度和农村产权制度，涉及城乡间和乡村内利益关系的深刻调整。深化新一轮农村土地制度改革，就是要围绕推动小农户与现代农业有机衔接，以土地为牵引激发农业农村发展动力活力，让农民在城乡间进退有据。