乌昌地区 “工业飞地”等尝试中

乌鲁木齐和昌吉一体化中共乌鲁木齐昌吉委员会（简称乌昌党委）副秘书长李潮云指着地图上天山北麓的乌鲁木齐，昌吉州所辖的昌吉、米泉、阜康等城市的位置，向记者解释，“乌昌一体化，是在不涉及行政区划调整的前提下，实现乌鲁木齐市和昌吉州的经济一体化，财政、规划、市场都要统一，全国还没有

乌鲁木齐和昌吉一体化中共乌鲁木齐昌吉委员会（简称乌昌党委）副秘书长李潮云指着地图上天山北麓的乌鲁木齐，昌吉州所辖的昌吉、米泉、阜康等城市的位置，向记者解释，“乌昌一体化，是在不涉及行政区划调整的前提下，实现乌鲁木齐市和昌吉州的经济一体化，财政、规划、市场都要统一，全国还没有这样的模式。

”而乌昌党委作为新疆自治区党委的派出机构，任务是“统筹乌昌地区的经济社会发展”。

在城市圈整合中成立党委一体化的做法，全国独此一家。

中国宏观经济学会常务副秘书长王建评价新疆这一战略“充满政治智慧，对全国的区域经济融合有借鉴意义”。

乌昌融合遭遇法律天花板自2004年底以来，乌鲁木齐市和昌吉州人的生活发生了许多细微的变化。

家住昌吉米泉的武玉兰老人给乌鲁木齐的儿子家打电话，长途变为市话了；经常来往两地的司机老张师傅看到，吐乌大高速公路卡子湾收费站和国道216线东卡子湾收费站被撤消了；前来投资办厂的客商们也发现，昌吉的电价和乌鲁木齐持平了，很多招商政策都统一了……乌鲁木齐是新疆自治区的首府，昌吉是新疆最具实力的地州，乌昌地区是天山北坡经济带的核心，两地GDP占全疆的三分之一强，财政收入则占到了40％。

在成立昌吉回族自治州以前，两地原是一体。

如今，昌吉市距乌鲁木齐市中心也仅32公里，米泉市和乌鲁木齐的东山区仅隔216国道，城区完全连成一片。

用昌吉回族自治州党委书记栗智的话说，“如果乌鲁木齐是龙头，那么昌吉就是龙脖子。

”但是，尽管两地“地域相连、人文相通、优势互补”，“天然的亲密”并不能越过行政区划的阻隔。

现在的乌鲁木齐，可供开发的土地差不多已经消耗殆尽，城市空间只能向东西两侧的丘陵、山地发展。

而相邻的昌吉尽管有9万多平方公里的广阔腹地和丰富的资源，但却无法承接乌鲁木齐的人才、信息、资金、地缘优势的辐射。

一个经常被提及的事例是，2004年，有将近70多个要投向乌鲁木齐的项目，因为土地空间的限制无法落地建设。

两地的融合，成为新疆战略全局中的关键一步。

“从经济社会发展的角度看，完全合并，当然是最理想的选择了。

”李潮云说。

这原本也是新疆自治区战略构想的内容之一。

1997年，乌鲁木齐就提出了都市经济圈计划，范围从先前的“大圈”（含乌市、昌吉、米泉、阜康、五家渠、石河子和吐鲁番七城市）到后来的“小圈”（除石河子、吐鲁番外的五城市），多年来并没有实质性的进展。

在中科院新疆生态与地理研究所的董雯、张小雷看来，关键的阻碍就是行政区划的分割，为此，他们设想了乌昌区划重组的几种方案，或将整个昌吉州并入乌鲁木齐，或将州内数个城市划入乌鲁木齐，扩大乌市的发展空间。

但是，一个是自治区的首府，一个是全国仅有的两个回族自治州之一，涉及两个地级行政区划单位的调整，不是一朝一夕就能实现的。

更为关键的是，和许多地级市从地区行署由虚做实不同，自治州是我国宪法和民族区域自治法明确规定的一个行政级别。

合并，首先要遭遇这个法律天花板。

“乌昌党委”的智慧2004年12月，新疆维吾尔自治区宣布，在不涉及乌鲁木齐、昌吉州行政区划调整的前提下，成立乌昌党委。

由新疆自治区党委常委、乌鲁木齐市委书记杨刚担任书记，昌吉州党委书记、乌鲁木齐市市长、昌吉州州长担任副书记，并专设了一个秘书处，按正县级配备了5个工作组，负责政策研究、经济社会发展、规划建设、财经工作和组织工作。

作为自治区党委的派出机构，乌昌党委“对乌昌地区经济社会发展负有领导责任”。

仔细研究《乌昌党委机构设置及主要职责》和《乌昌党委工作规则》，它的职责涵盖规划、社会经济决策，甚至党政一把手的选任等，显然是一个不同于“联席会议”、“协调组织”等窠臼的机构，与一级政府的同级党委十分神似。

领导机构设立以后，“乌昌一体化”的一系列动作渐次舒展。

杨刚在多次场合阐释，关键是“规划统一、市场统一、财政统一”。

从社会经济发展规划，到财政、城建、交通、土地、水利、环保等各项规划，都由昔日两家各自为政到如今统一编制。

当地的“十一五”规划需经过政府提交同级人大审议通过才具有法律地位，乌昌党委采取制定“规划指导意见”的方式，为两地的规划“搭框画线”。

在市场和政策方面，税费、土地、招商等政策和水电价格、交通和通讯资费等方面在加速融合。

而在外界看来，“财政统一”才是真正抓住了“牛鼻子”。

在长三角和珠三角等地的“跨界合作”、“工业飞地”等尝试中，怎么“分钱”和“算账”向来是个棘手问题。

拟意中，乌昌地区的财政中长期规划和年度财政预决算报告，财税收支政策和标准都将统一。

在“联姻”的第一年，乌鲁木齐从自己的口袋里拿出4000万来给昌吉州，并安排本市六个有实力的区帮助“穷兄弟”，对口支援昌吉的三个偏远县。

李潮云介绍，下一步要成立统一的乌昌财政局，逐步实现财政收支一本账。

自治区也给了优惠，2005年后三年，乌鲁木齐每年上缴自治区的财政收入不再环比递增，以2005年的基数定额上缴，差额部分，预计可达10多亿元，主要用于支持昌吉州的发展。

按照乌鲁木齐市发改委何卫刚的阐释，在宏观上，规划、市场、财政三统一，发展规模经济来提升两地总体竞争力；微观上，乌市的市场、人才、金融、项目等优势和昌吉的矿产、能源、土地等资源优势深度整合，通过市场调节产生合作外溢效用。

乌昌一体化试图解决的，是目前跨行政区域的城市经济一体化发展模式面临的突出问题，就是缺乏约束性、权威性的协调组织对各种利益的规范调整。

而中国宏观经济学会常务副秘书长王建认为，设立乌昌党委的价值在于，通过党的系统这一突破口，来打破行政区划边界的阻隔。

因为从行政上入手，受体制所限，一时间难有突破，而统一的党委可以从战略角度考虑，统筹调度各种资源，使生产要素突破行政限制，市场空间拓展了，两地经济加速融合，行政再合一就容易了。

米东新区的使命而观察乌昌一体化的进程，王建所言的路径依稀可见。

乌昌党委成立不久，一体化“三步走”的战略就被提出。

第一步，建设米东新区；第二步，乌鲁木齐两个国家级开发区（经济开发区和高新技术开发区）入驻昌吉市、米泉市和阜康市共同开发工业园；第三步，加快昌吉市和乌市头屯河区融合（即计划当中的“昌河新区”）。

米东新区和“昌河新区”将成为乌鲁木齐城市发展的两个副中心，并且承载着乌昌地区十大工业产业集群发展和乌昌“新型工业化进程”战略的使命。

如果没有216国道，昌吉州的米泉市和乌鲁木齐市的东山区之间几乎无法分清界限，米泉市政府大楼和东山区政府大楼之间，相距也不过两三站地。

也正是这行政之界，让原本可以水乳交融的两地实际上泾渭分明。

“两边都在忙招商，争抢投资和项目。

一路之隔，你这边搞工业园，我这边化工区，实际上产业都差不多。

还有水电、交通等基础设施建设，各家一套，资源浪费很严重。

”米东新区的建设，成为乌昌一体化的突破口，也是个试验田。

2005年4月乌昌党委第二次会议之后，米东新区党工委、管委会宣布成立，均为副厅级建制，分别由米泉市委书记和东山区委书记担任党工委书记和管委会主任。

米东新区也不涉及两地行政区划的调整。

但是和“乌昌”这一级不同的在于，党工委之外还成立了管委会。

这样，“米东”的合一就比“乌昌”来得更彻底些。

比如，财政的合一，两地统一制定财政政策和管理方案，统一编制财政预决算报告。

从2005年开始，米东新区财政单列，统一收支，两地财政收入也不分别上解昌吉州和乌市，自留用于新区建设。

至为关键的是党政部门的合署办公。

从8月下旬开始，第一批合署办公的十个部门（包括计划委员会、财政局、建设局、规划局、招商局、外事侨务旅游局、党委组织部、党校、电视台和行政执法局）已经基本完成合一。

不过，合并的机构还要有个磨合过程。

而比较麻烦的是，合在一起的米东两家，一家是自治州下面的一个县级市，自主权要多一些，另一个是首府所在市下面的一个区，很多审批权限都在市局上面，区的分局是办事机构，很多时候做不了主，决策协调就成了问题。

不涉及行政区划调整，又要得突破行政界限之实，这个试验注定不可能一蹴而就。

然而，许多意料中的好处还是如期而至。

据米东新区招商局的郭局长介绍，目前，米东新区正协力建设米东石化工业园区。

这是在原先两地各自的工业园（东山区工业园、乌石化建成区和米泉城东工业区）基础上建立的自治区级的开发区，享受乌鲁木齐两个国家级开发区相关政策，发展势头很好。

而跨城区和近郊两界，得“天时、地利、人和”的米东新区，越来越成为投资洼地，乌鲁木齐城市发展腾挪出来的热力，正在这片土地上释放。