“金融稳定法”何以稳金融

“金融稳定法”何以稳金融名捕震关东主题曲 欧阳晓红 一 “不能再拖了！”局势微妙，该出手时要出手；既是未雨绸缪，亦势在必行。 国内外形势日趋严峻复杂，其冲击恐超出常规风险处置手段的能力范畴之际，一部酝酿已久、且被认

欧阳晓红

一

“不能再拖了！”局势微妙，该出手时要出手；既是未雨绸缪，亦势在必行。

国内外形势日趋严峻复杂，其冲击恐超出常规风险处置手段的能力范畴之际，一部酝酿已久、且被认为不能再拖的金融稳定法即将面市。

自3月5日政府工作报告首次提出“设立金融稳定保障基金”后，4月6日晚间，中国央行网站公布了《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》，以下简称“《金融稳定法》（草案）”，旨在建立维护金融稳定的长效机制；意见反馈截止时间为5月6日。时间亦刚好一个月。

而2021年8月20日，中国央行在学习中央财经委员会第十次会议精神时，就明确提出加强金融法治和基础设施建设，加快推进制定《金融稳定法》，这也是央行首次在官方会议中如此提及。2008年全球性金融危机以来，国内金融界众学者就此多次鼓与呼。

“金融活，经济活；金融稳，经济稳”是近年来中国高层反复强调的一句话，某种程度上，稳金融乃一国之重器。

反过来，若经济不稳，金融能稳么？行至2022年的全球经济出现了诸多不稳定因素，诸如俄乌冲突、全球通胀高企、美联储加息、疫情持续发酵等；国内，3月PMI数据不及预期，跌破荣枯线；北向资金近30日净流出420亿；内滞外胀下，人民币汇率亦步入了双向波动阶段。

此时，跨境资金流动风险颇受关注。市场担心，外资流出加剧，导致股债汇跨市场调整，恐引发资产价格、市场巨幅波动，诱发风险，影响金融稳定。

4月7日，国家外汇局数据显示，截至2022年3月末，我国外汇储备规模为31880亿美元，较2月末下降258亿美元，降幅0.8%。当日，美元指数报99.7680；而A股三大股指全线收跌，沪指、深证成指、创业板指分别跌1.42%、1.65%、2.10%。

就此，国家外汇局副局长、新闻发言人王春英表示，我国经济韧性强、长期向好的基本面不会改变，将支撑外汇储备规模保持总体稳定。

她解释，2022年3月，我国跨境资金流入总体回升，外汇市场供求延续基本平衡。国际金融市场上，受主要国家货币政策、地缘政治局势、新冠肺炎疫情等因素影响，美元指数上涨，主要国家债券价格总体下跌。外汇储备以美元为计价货币，非美元货币折算成美元后金额减少，与资产价格变化等因素综合作用，当月外汇储备规模下降。

而《金融稳定法》草案第二十七条【跨境处置合作】亦明确，国务院金融管理部门按照对等、互利的原则，与境外监管部门开展信息共享和监管合作，及时、有效处置跨境金融风险，防范风险跨境传染。

4月7日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强主持召开专家和企业家座谈会（以下简称“座谈会”），分析经济形势，就做好下一步经济工作听取意见建议。

会议关键表述之一是，要扩大高水平对外开放，做好稳外贸稳外资工作，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定，有效应对外部环境的不确定性。

中银证券全球首席经济学家管涛作为专家参会发言。其近日撰文表示，面对多年来少见的通胀，全球大部分经济体加快货币紧缩步伐，新兴市场面临资本外流、汇率贬值的压力。为防范化解外债风险，政府和市场层面，有必要加强对国内外形势边际变化的研判，健全跨境资本流动监测，拟定应对资本流向反转的预案。

现在，如座谈会会议所言，世界局势复杂演变，国内疫情近期多发，有些突发因素超出预期，对经济平稳运行带来更大不确定性和挑战。既要坚定信心，又要正视困难。因此，无论短期，还是中长期来看，稳金融都是当下要务；金融与经济，唇齿相依。

而征求意见稿亦刻画了稳定中国金融体系的经纬“红线”，政府及监管部门、市场主体别踩它。

二

“面对错综复杂的国内外经济金融形势，有必要制度先行、未雨绸缪，建立权威高效的金融风险防范、化解和处置机制，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。”《金融稳定法》草案起草说明指出。

此次的《金融稳定法》草案共六章四十八条，分为总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任、附则。

总则中，第二条【金融稳定目标】，明确维护金融稳定的目标是保障金融机构、金融市场和金融基础设施持续发挥关键功能，不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力，防止单体局部风险演化为系统性全局性风险，守住不发生系统性金融风险的底线。

至于【维护金融稳定的原则】（第四条），则是将金融活动全面纳入监管，按照市场化、法治化原则处置金融风险，公平保护市场主体合法权益，防范道德风险。

业界眼中的这部上位法是“长牙齿的老虎”，而非“花瓶式”的法律。

如果借鉴国外相关立法经验，则需刚柔并济。比如，强调出现大型金融风险时，亦涉及如何保护金融消费者（或投资者）利益。有别于普通消费者，金融消费者面广，且影响力大；其亦是金融市场稳定与否的要素之一。

在中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光看来，金融稳定有三层含义。即金融机构的稳定；金融市场的稳定；金融基础设施与各种金融传导机制的稳定；如货币政策传导机制、利率市场传导机制、储蓄转化投资机制等。

李曙光认为，本次征求意见稿有三大亮点：一是构建了金融稳定顶层设计的基本法，明确了金融稳定定义与目标；二是明确了发生重大金融风险和系统性金融风险时领导机构、协调部门等责任主体和事前防范、事中化解、事后处置等具体权利义务；三是提出建立处置资金池、设立金融稳定保障基金，规定了市场化法治化手段和化解处置程序，明确了政策工具箱。

诸如顶层设计上，《金融稳定法》草案明确，国家金融稳定发展统筹协调机制（国务院金融委）负责统筹金融稳定和改革发展，研究维护金融稳定重大政策，指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作。涉及金融稳定和改革发展的重大问题和事项报党中央、国务院决定。

草案第七条【保障基金职责规定】，存款保险基金管理机构和行业保障基金管理机构依法履行风险监测、风险处置等职责，按照法律、行政法规规定或者国家金融稳定发展统筹协调机制的要求参加重大金融风险处置。

如草案指出，国家建立金融稳定保障基金，由国家金融稳定发展统筹协调机制统筹管理，作为应对重大金融风险的后备资金。金融稳定保障基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成。

对此，央行亦表示，金融稳定保障基金与既有的存款保险基金和行业保障基金双层运行、协同配合。并明确，由国务院规定金融稳定保障基金筹集、管理和使用的具体办法，为今后进一步发挥金融稳定保障基金的作用留出制度空间。

这便界定了，行业保障基金与金融稳定保障基金是一种并行不悖、互补的关系。但草案并未指出，作为防范和化解处置对象的风险预警之触发机制；比如何谓“引发金融不稳定的行为？以及什么是有可能引发系统性问题的金融风险与现象？”

金融风险防范章节来看，从金融机构的设立、合规经营、公司治理、股东出资、实控人规范到股息红利分配要求、恢复与处置计划、地方政府行为要求等方面，金融稳定法（草案）均逐一明确，旨在健全金融风险监测预警体系，诸如强化对金融机构和关联企业的监测，将主要金融活动、金融机构、金融市场及金融基础设施等纳入宏观审慎管理（如系统重要金融机构、金融控股公司），包括完善跨境资本流动管理框架，以及建立全覆盖的金融业综合统计体系和完备的国家金融基础数据库。

不仅于此，监管合力方面，第十七条明确，中国人民银行会同有关部门建立覆盖主要金融机构、金融市场、金融基础设施和金融活动的宏观审慎政策框架、治理机制和基本制度，运用宏观审慎政策工具，防范系统性金融风险。

基于此，【信息报送与共享】来看，第十八条亦明确，中国人民银行推动建设国家金融基础数据库，并依法向国家金融稳定发展统筹协调机制成员单位共享数据资料。

值得一提的是，第九条【信息传播管理】亦明确，金融机构等市场主体应当按照法律法规和监管规定披露金融风险信息。任何单位和个人不得编造、传播有关金融风险误导信息和虚假信息。

概之，对预期管理，以及金融风险防范而言，舆情管理之重要性可见一斑。

“金融风险化解”和“金融风险处置”章节而言，《金融稳定法》草案则在实操层面上，明确了金融风险防范化解的具体办法，以及明确金融机构、金融市场、金融基础设施等不同层面出现问题时的处置办法；换言之，明确风险化解与处置机制，及责任分工；包括定性重大风险处置机制等。

李曙光高度认可本次征求意见稿中关于处置流程、措施和工具箱的设置。其既借鉴了国际先进经验，亦总结了我国重要经验。如处置重大金融风险有一个全局性的牵头领导机构作顶层设计和综合性协调；其次，须采取市场化、法治化的方式。再者，工具箱要足够丰富。

央行方面亦表示，草案有六大要点：诸如健全金融稳定工作机制；压实各方金融风险防范化解和处置责任；建立处置资金池，明确权责利匹配、公平有序的处置资金安排；设立金融稳定保障基金；建立市场化法治化的风险处置机制；对违法违规行为强化责任追究等。概之，对金融风险的事前防范、事中化解、事后处置均作出了细致的安排。

由此可见，这部堪称金融稳定基本法的上位法，不乏全局性、整体性与系统性，尽管某些细则方面可能尚待完善。

三

不只是“固根本、稳预期、利长远”，金融立法亦是立经济、稳增长之基石。

诚然，按照央行的话说，近年来，我国形成了《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等基础法律为统领的多层次金融法律体系；但金融法治建设仍然存在不足。在金融稳定方面，缺乏整体设计和跨行业跨部门的统筹安排，相关条款分散于多部金融法律法规中，规定过于原则，一些重要问题还缺乏制度规范。有必要专门制定《金融稳定法》，加强金融稳定法律制度的顶层设计和统筹协调。

其实，当下的中国金融稳不稳？一定程度上，可从《中国金融稳定报告》中窥见一二。

始于2005年的《中国金融稳定报告》（年度发布）与《中国货币政策执行报告》（季度发布）、《中国区域经济运行报告》（年度发布）等统称央行对外发布的三大报告；其对观察金融稳定性及管理部门思路与政策导向较具指导意义。这其中的《中国金融稳定报告》尤为重要。

如果对比2020年与2021年的《中国金融稳定报告》，不难发现，除“银行业压力测试、公募基金流动性风险压力测试、央行金融机构评级结果分析、防范化解重大金融风险和存款保险”等五大主题之外，2021年《中国金融稳定报告》中的17个专题中，还包括宏观杠杆率、跨境资本流动、第三支柱养老保险、国际基准利率、中小银行补充资本、互联网平台存款、逆周期资本缓冲、房地产贷款集中度、包商银行风险处置、违规控制金融机构、最后贷款人机制以及金融消费者权益保护等主题。

可见端倪的是：这其中，“应对跨境资本流动风险”被央行特别提及。2021年《中国金融稳定报告》亦在专题中，专门讨论“跨境资本流动对金融稳定的影响”，并在专题中提及“建立更加严格规范的最后贷款人机制”，以及“健全金融消费权益保护机制”。

的确，2020年以来，中国跨境资本双向流动特征更为突出，如2020年经常账户顺差2740亿美元、资本和金融账户逆差1058亿美元，外汇储备规模较为平稳。央行亦明确，我国主要通过宏观审慎管理措施来应对跨境资本流动风险，并于2017年提出了外汇市场“宏观审慎+微观监管”的两位一体管理框架，即不以控制跨境资本流动为目的、而是着眼于应对系统性风险；健全金融风险监测预警体系，旨在增强金融体系自身抗风险能力。

此外，据2021年《中国金融稳定报告》披露，2020年各类高风险机构得到有序处置。依法果断接管包商银行，在最大限度保护存款人和客户合法权益的同时，坚决打破刚性兑付，严肃了市场纪律。锦州银行财务重组、增资扩股工作完成，经营转向正轨。顺利接管“明天系”旗下9家金融机构，维持基本金融服务不中断，有序推进清产核资和改革重组工作。华信集团风险处置主要工作基本完成，安邦集团风险处置进入尾声。

而2022年3月25日，中国央行披露的“2021年四季度央行金融机构评级结果”显示：2021年四季度，央行完成了对4398家银行业金融机构的央行评级。评级结果显示，大部分机构在安全边界内（1-7级），高风险机构（8-D级）连续6个季度下降，较峰值压降过半。4398家参评机构中包含大型银行24家、中小银行3997家、非银行机构377家。

从整体上看，大部分机构评级结果在安全边界内（1-7级），资产占比约99%。评级结果在“绿区”（1-5级）的机构2201家，“黄区”（6-7级）机构1881家，“红区”（8-D级）机构316家。数据显示，截止去年末，D级机构有4家。

从趋势看，高风险机构数量较峰值减少一半，连续6季度下降。全国高风险机构数量较峰值已减少333家，现有316家高风险机构总资产仅占银行业总资产的1%。

央行评级每季度开展一次。评级等级划分为11级，分别为1-10级和D级，级别数值越大表示机构风险越高，D级表示机构已倒闭、被接管或撤销，评级结果为8-10级和D级的机构被列为高风险机构。

实际上，“近年来，我国防范化解金融风险攻坚战取得重要阶段性成果，整体金融风险趋于收敛，但面对复杂严峻的内外部形势，我国金融安全稳定仍然面临多种风险挑战，金融体系脆弱性仍然存在，现有的金融风险处置机制仍然存在不足。”中国民生银行首席研究员温彬表示，征求意见稿将为我国金融安全稳定提供基础性法律保障，有利于进一步完善和加强我国金融稳定制度的顶层设计。

综上，如果说征求意见稿的总体框架，包括对风险处置流程、措施和工具箱的设置等均获得业界的认可；那么，草案意见反馈期间，还可能有哪些需要完善的细节条款可供商榷呢？

不言而喻，如央行所言，强化金融消费者权益保护有助于维护金融市场秩序，增强金融消费者信心，维护金融市场稳定。2008年国际金融危机亦表明，金融消费者保护不充分是导致系统性金融风险的重要因素。

尽管《金融稳定法》草案对此未予明确；但金融消费者保护法律法规体系的完善工作并未止步。如2020年中国央行发布《金融消费者权益保护实施办法》，旨在有效解决金融消费者权益保护领域违法违规成本较低的问题。央行还表示，将继续研究探索金融消费者权益保护专门立法。围绕《实施办法》研究制定相关配套制度，细化监管标准。

假如从全局性、系统性考虑，将“金融消费者保护”明确纳入《金融稳定法》草案条例中，似乎亦未尝不可。这更将凸显金融立法的普适性，彰显法律尺度的弹性。

此外，草案第四十六条【概念界定】明确，本法所称金融机构，是指依法从事金融业务的银行业、证券期货业、信托业、保险业金融机构，金融控股公司，以及经国务院金融管理部门批准设立或者认定的其他机构。而本法所称国务院金融管理部门，是指中国人民银行、国务院金融监督管理机构和国务院外汇管理部门。

那么，类似中国人寿、中国平安等保险系集团金控的监管将如何界定？其监管主体是否需要一致？早在2002年，国务院批准中信集团、光大集团、平安集团为三家综合金融控股集团试点。

另注意到，草案明确，对违法违规行为强化责任追究。第四十一条，对金融机构主要股东、实际控制人在金融风险形成和处置过程中，其在不同情形应承担的法律责任分别予以量化。比如，有关法律、行政法规未作处罚规定的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上十倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足一百万元的，处一百万元以上一千万元以下罚款等。

倘若关乎金融稳定的法律责任可以量化，那么，引发系统性问题的重大风险、现象，包括诱发金融不稳定的行为是否也可以量化界定？换言之，完善金融风险的准确定义；数字经济时代，信息实时共享，数字化管控、防范风险未尝不是题中应有之义。

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